Yerel Yönetimlerde Demografik Ölçek ve Sınır Belirleme Sorunları

Yrd.Doç.Dr. Ahmet FİDAN

GİRİŞ

Belediyelerin ölçekleri çoğu zaman sorun olmasa bile, bu ölçeklerde baz olarak alınacak sınırların belirlenmesinde çıkar ve/veya menfaat çatışmaları olabilmektedir.

Bu nedenle büyükşehir belediyesi olmak için daha fazla nüfus gerekmekte, bu nüfusu bulamayan kentler, normal belediyeden farklı olarak bütünşehir belediyesi statüsüne geçmek istemektedirler. Bütünşehir belediyesinde de sınırlar ve bu kapsamdaki belde belediyelerinin statüleri değişmekte ve esas sorun da çoğunlukla bunlardan kaynaklanmaktadır.

1. Büyükşehir Belediyelerinin Demografik Açıdan Seyri:

1982 Anayasamızın 127. maddesi, büyük yerleşim yerleri için özel yönetim biçimi geliştirilebileceğindenbahsetmektedir. 3 Mart 2004 yılında yapılan değişikliğe göre büyükşehir belediyesi olmak için önce 1.000.000 (bir milyon) nüfus gerekli görülmüş ve 5272 sayılı kanun çıkmış olsa da daha sonra Belediye Kanununun yeniden görüşülmesi sürecinde TBMM genel kurulundan 750.000 olarak geçmiştir. Nüfus sayısındaki bu azaltım aslında mantıklı idi. Çünkü 3030 sayılı eski Büyükşehir Belediyesi Kanununun (gerekçe kısmında) 300.000 nüfus şartından bir milyon nüfusa çıkış arasındaki fark fazla büyüktü. Bu kentlerimizin dinamizmi açısından fazla zorlama olacaktı.

Aslında teorik olarak bir yerleşim yerinin kent yapısı itibarıyla büyükşehir olarak algılanabilmesi için ne olursa olsun şu ya da bu şekilde en az bir milyon nüfusu bulması gerekirdi. Bu teorik gereklilik fiili durum için fazla sırıtmasın diye 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda 750 bin nüfus ile yetinilmiştir.

2. Büyükşehir ve Bütünşehir Kelime ve/veya Kavramının Etimolojik Açıdan İncelenmesi:

2004 yılında yapılan değişiklik sırasında yerleşim yerleri için “şehir” mi “kent” mi kullanılsın tartışmaları da yapılmıştır. Ancak yine o tarihlerde “mahalli idareler” kavramı yerine güncellik kaygısıyla “yerel yönetimler” kavramı kullanılmasına rağmen, “şehir” konusunda buna gerek görülmemiştir. Ancak bilimsel ve küresel ortamlarda artık “şehir” kelimesi kullanılmamaktadır. Bunun yerine daha çok “kent” sözcüğü kullanılmaktadır. Anakent yönetimleri, metropol kent, metropoliten kent, megapoliten kent gibi tabirler daha çok “şehir” değil de “kent” sözcükleriyle kullanılmaktadır. Yerel yönetimlere ilişkin güncel istisnai kavram da “bütünşehir” olarak öngörülmüştür. Bundaki sebep olsa olsa, “büyükşehir” kavramıyla zihnen paralellik kurulması içindir. Ancak önümüzdeki on yıl içinde büyükşehir yerine “anakent” kavramı biz istesek te istemesek te zaten kullanılmaya başlanacaktır. Gerçi “şehir” kelimesi farsça asıllı olmasına rağmen dilimizde yerleşik hale gelmiştir. Bunun yanında “kent” kavramı da yine iranî kaynaklı bir sözcüktür. Dil devrimi sırasında öztürkçe zannedilerek aslında köy, mezra anlamına gelen sözcük ne tuhaftır ki, dilimize genelleştirilerek ‘yerleşim yeri” anlamında kabul edilmiş ve bu gün de yaygın olarak kullanılmaktadır.

Büyükşehir > Anakent / Bütünşehir > ?. Evet soru işareti koydum. Çünkü kent olarak söcük kullanıma sokulsaydı, bu günkü kullanım amacına göre bambaşka bir sözcük türetilmesi gerekebilecekti. Çünkü “bütünşehir” normal kentten daha büyük ama büyük şehir/anakent kadar da büyüyememiş, ancak idari ve eşgüdüm bakımından bütünlük içinde değerlendirilmesi gereken kentsel mekanlar için öngörülmüş ve türetilmiş bir kavramdır. Bu nedenle etimolojik açıdan ilk etapta gündemdeki sözcük dışında başkaca bir sözcük öneremeyeceğiz. Ayrıca böyle bir arayış son derece lüks olarak görülecektir.

Bütünşehir Statüsü ve Bütünşehir Uygulama Önerisinin Değerlendirilmesi:

Halihazırda bu değişiklik öncelikle Trabzon için öngörülmüştür. Bu uygulama 2006 öncesinde Denizli için de konuşulmuş ve 2006 yılında bu düzenleme resmi gazetede yayınlanmıştı. Burada konunun gerekliliğini tartışmaya bile lüzum yoktur. Çünkü bir yerleşim yerinin normal belediye veya büyük şehir belediyesi olmasının sakıncalarından çok üstünlükleri bulunmaktadır. Bu da zaten evrensel bir gerçektir. O halde, bir yerleşim yerinin normal kent mi yoksa bütün şehir mi olması aynı bağlamda ele alınmalıdır. Yani kısaca hem Trabzon açısından, hem de Denizli açısından bu kentlerimizin “bütünşehir” kapsamına alınması son derece avantajlı olacaktır.

Bu değişim öngörüsüne büyükşehir kapsamında düşünülen kent çevresindeki çok varlıklı geliri yüksek “belde belediyeleri” sıcak bakmayacaktır. Çünkü bu yerleşim yerlerindeki kentsel rantların paylaşılmasını istemeyeceklerdir. Ancak birkaç belde belediyesinin veya ilçe belediyesinin böylesi benmerkezci yaklaşımıyla, kentesel alanda eşgüdümün zorunlu olarak görüldüğü Trabzon gibi yerlerin çarpık, asimetrik ve eşgüdümsüz gelişmesine göz yumulmamalıdır.

Kaldı ki, bütünşehir kapsamına alınan / alınacak yerleşim yerleri, büyükşehir/bütünşehir desteği de alacaktır. Belde belediyelerinin bütünşehir’den yardım alamayız, siyasal açıdan eziliriz gibi yaklaşımları yersizdir. Çünkü alanların gelişmesi bütünşehir belediyesinin başat görevidir. Bunun yanında bütünşehir uygulamasıyla beldelikten düşecek olan belediye başkanlarının (koltukları yok olacağından dolayı) feryat etmelerini ise doğal karşılamak gerekecektir

Bütünşehir Uygulamasında Belde Belediyelerinin Durumu:

Normalde bir yerleşim yeri büyükşehir haline geldiğinde o sınırlar içindeki belde belediyeleri eğer nüfusları 50 binin üzerinde ise, “Büyükşehir İlk Kademe belediyeleri” haline gelmektedir. tüzel kişilikleri devam etmektedir. 50 binin altındakilerin belediyelikleri düşer, köy ise, tüzel kişilikleri sona erer, Ancak bütünşehir uygulamasında bu konu tam olarak nasıl uygulanacaktır, şu an için bütünşehir uygulamasına yönelik İçişleri Bakanlığı tarafından onaylanarak yürürlüğe giren kararda (henüz proje) 7 belde belediyesi ve 29 köy Trabzon Belediyesi sınırlarına alınmıştır.

Buna göre; Trabzon ili merkez ilçeye bağlı Akyazı, Akoluk, Çağlayan, Çukurçayır, Gürbulak, Pelitli ve Yalıncak belediyeleri ile Ağıllı, Ayvalı, Akkaya, Aktoprak, Beştaş, Bulak, Çamoba, Çilekli, Çimenli, Düzyurt, Dolaylı, Doğançay, Fatih, Geçit, Gölçayır, Gözalan, Gündoğdu, İncesu, Karakaya, Kavala, Karlık, Kireçhane, Kutlugün, Subaşı, Tosköy, Yeşilbük, Yeşiltepe, Yeniköy ve Yeşilyurt köylerinin tüzel kişilikleri kaldırılarak, Trabzon Belediyesi sınırları içine katılmıştır. Durumun artık geri dönüşü oldukça zordur. Olsa olsa, buradaki yerel otoriteler katılım konusunda referandum yapılması için talepte bulunabilir. Bu da en iyi ihtimalle zaman kazandırır. Nihayetinde öngörülen proje geç te olsa uygulanır. Bu aşamalardan sonra yapılacak olan, yeni bütünşehir belediyesine dahil edilecek yerleşim yerlerinin bu günden itibaren 1/1000 den daha büyük ölçekli planlarında merkezle uyuma çok daha fazla dikkat etmeleridir.

Sorun: Merkezden çevreye 20 km lik daire çizilmesi durumunda (Trabzon için) kentin doğu batı ekseninde sorun yoktur fakat, bir tarafı denize dayandığından dolayı kuzey güney eksenindeki yerleşim yerlerinin bütünşehirle entegrasyonu oldukça sorunlu/zahmetli olacaktır. Böylesi uygulamalar Türkiye’nin başkaca bir çok belediyesinde yinelenecektir. Katılım ve eşgüdüm sürecine ilişkin tartışma ve gelişmeler önümüzdeki günlerde yine ısınacaktır.

Belediyelerde Bütünşehir Uygulamasına İlişkin Sorunlar ve Çözümleri

Yerel Yönetimlerde Bütünşehir uygulamasının gerekliliğini bundan önceki yazımda dile getirmiştim. Gerek bundan önceki 1580 sayılı belediye kanununda, gerekse 3030 sayılı Büyükşehir Belediyesi kanununda öngörülen türel ayrımlamanın yeni 5216sayılı kanunda fazlaca zorlandığı görülmektedir. Belde belediyesi/Birinci Kademe Belediyesi, Normal belediye / İl ilçe belediyeleri ve Büyükşehir Belediyesi olarak ölçek açısından kent alt yapı ve üst yapısı ve dahi kent makroformu açısından ayrımlamanın yetersiz kaldığını görmekteyiz. Çünkü, eski büyükşehir belediye kanunu kentler için kabaca 250 bin nüfusu gerekli görürken, yeni yasa 750 bin nüfusu gerekli görmektedir. Bu gereklilik kent kuramında “ideal kent büyüklüğü açısından doğru fakat yeni yerleşimler ve kent dinamizmi ve hızlı kentleşen bölgeler için çok önemli sorunlar doğurmaktadır.

Önceki yazımda dile getirmiş olduğum, Denizli’de uygulanan ve çok yakında Trabzon’da da uygulanacak olan Bütünşehir ara formülü eski yasa ile yeni yasa arasında ortalamacı bir çözümleme getirse de bu çözümleme kendi içinde uygulamaya yönelik sorunlar doğuracaktır. Ancak bu çözümleme sorunlar doğuracak diye bütünşehir uygulamasını gözardı etmek veya hiçe saymak doğru olmayacaktır. Zira bütünşehir uygulaması, kanımca/kanımızca kent gelişim ivmesinin yüksek olduğu bölgelerde gereklilik yer yer de zorunluluk halini almaktadır.

Bütünşehir Uygulamasında Belde Belediyelerinin Durumu:

Normalde bir yerleşim yeri büyükşehir haline geldiğinde o sınırlar içindeki belde belediyeleri eğer nüfusları 50 binin üzerinde ise, “Büyükşehir İlk Kademe belediyeleri” haline gelmektedir. tüzel kişilikleri devam etmektedir. 50 binin altındakilerin belediyelikleri düşer, köy ise, tüzel kişilikleri sona erer, Ancak bütünşehir uygulamasında bu konu tam olarak nasıl uygulanacaktır, şu an için bütünşehir uygulamasına yönelik İçişleri Bakanlığı tarafından onaylanarak yürürlüğe giren kararda (henüz proje) Trabzon için 7 belde belediyesi ve 29 köy belediye sınırlarına alınmıştır.

Buna göre;

Trabzon ili merkez ilçeye bağlı Akyazı, Akoluk, Çağlayan, Çukurçayır, Gürbulak, Pelitli ve Yalıncak belediyeleri ile Ağıllı, Ayvalı, Akkaya, Aktoprak, Beştaş, Bulak, Çamoba, Çilekli, Çimenli, Düzyurt, Dolaylı, Doğançay, Fatih, Geçit, Gölçayır, Gözalan, Gündoğdu, İncesu, Karakaya, Kavala, Karlık, Kireçhane, Kutlugün, Subaşı, Tosköy, Yeşilbük, Yeşiltepe, Yeniköy ve Yeşilyurt köylerinin tüzel kişilikleri kaldırılarak, Trabzon Belediyesi sınırları içine katılmıştır. Durumun artık geri dönüşü oldukça zordur. Olsa olsa, buradaki yerel otoriteler katılım konusunda referandum yapılması için talepte bulunabilir. Bu da en iyi ihtimalle zaman kazandırır. Nihayetinde öngörülen proje geç te olsa uygulanır. Bu aşamalardan sonra yapılacak olan, yeni bütünşehir belediyesine dahil edilecek yerleşim yerlerinin bu günden itibaren 1/1000 den daha büyük ölçekli planlarında merkezle uyuma çok daha fazla dikkat etmeleridir.

Büyükşehir Belediyeleri ve Bütünşehir Uygulamasında Lineer Kent Formu Sorunsalı:

Sorun: Merkezden çevreye 20 km lik daire çizilmesi durumunda (Trabzon için kentin doğu batı ekseninde sorun yoktur fakat,) bir tarafı denize dayandığından dolayı kuzey güney eksenindeki yerleşim yerlerinin bütünşehirle entegrasyonu oldukça sorunlu/zahmetli olacaktır. Böylesi uygulamalar Türkiye’nin başkaca bir çok belediyesinde yinelenecektir. Katılım ve eşgüdüm sürecine ilişkin tartışma ve gelişmeler önümüzdeki günlerde yine ısınacaktır.

Deniz tarafına doğru gidilemeyeceğine göre, yani kentin kuzeyine doğru daireyi tamamlamamızın anlamsız olacağından dolayı, güney ekseninde hinterlanda doğru ilerlendiğinde bu bölgelerin kent dokusuyla alakasının olmaması fiili durumunu nasıl çözümleyeceğiz. Bu bölgeleri büyükşehirle veya bütünşehirle nasıl bir araya getireceğiz.

Kent imar planları, nazım imar planları ve master plan açısından 1/1000 ölçekliden 1/5.000 ve 1/10.000 imar ve nazım imar planlarının, 1/25.000, 1/50.000,  1/100.000 çevre düzeni ve master (ana) imar planlalarının birbiyle entegrasyonunda, ve planlar arasında hiyerarşik uyumda çok ciddi sorunlar yaşanacaktır. Orta Karadeniz Bölgesinin bir kısmı için yapılmış olan ve geçen yıllarda iptal edilmiş olan ve yeniden yürürlüğe girmiş olan 1/100.000  ölçekli bölgesel plan ile Trabzon bütünşehir kapsamındaki kentsel alanın eklemlenebilmesi Trabzon Belediyesi’nin bu güne kadar yapmış olduğu 1/5.000 lik planı yetersiz kalacaktır. Ne var ki, kentin lineer formu 1/10.000 lik planı bile kaldıramayacaktır.

Şu var ki, 1/100.000 lik bölge planının bu kapsamdaki belediyeler ve özellikle büyükşehir olma yolundaki Trabzon Belediyesi’nin uyum sağlaması oldukça zor olacaktır. Bu nedenle bu sorunların aşılması ideale en yakın çözüm için mutlak surette konsensüs ile mümkün olabilecektir.

Trbazon Özelinde Türkiye Geneli Büyükşehir mi Bütünşehir mi?

Bütünşehir uygulamasına belde belediyelerinden gelen itirazlar ve açılmış olan davalar süreci ister istemez sekteye uğratmış ve merkezi yönetimi başkaca arayışlara sürüklemiştir. Bu da, büyükşehir belediye kanunun ilgili maddesini değiştirerek nüfus kriterinde belirtilmiş olan 750.000 lik sınırın kent merkezi ya da belediye sınırı nüfusu olarak değil de bütün bir il nüfusu olarak değiştirilerek bu kapsamda Türkiye geneli olarak yaklaşık 15 belediyenin de yararlanması söz konusu olacaktır.

Bu tür bir açılımın bütün Türkiye belediyelerine bu nüfus ölçeğinde açılması kanımca yanlış olacaktır. Zira kent sınırı dışındaki nüfus esas alınacaksa bunun en azından büyükşehir belediyesi kanunu çalışmalarında dile getirilen bir milyon nüfusun esas alınması daha doğru olacaktır. Yani kısaca, eğer kent merkezi değil de bütün bir ilin siyasi sınırı dikkate alınacaksa bu nüfusun 750 bin değil de Bir Milyon nüfusun aranması daha isabetli olacaktır. Bu durumda kent dinamizmi ve makroform gerekliliği açısından sürdürülebilir bir uygulamasın yapılabilmesi için nüfus olarak Bir Milyon nüfusun temel alınması gereklidir.

Sonuç:

Eğer bütünşehir uygulamasına gidilecekse kentin lineer formu büyük bir sorun ortaya çıkaracak ve bunun aşılması için ilave çözümlemelere gidilmesi gerekecektir. Ayrıca bölgedeki belde belediyelerinin kapatılması konusundaki itirazların da ikna etmek veya kamuoyu oluşturmak suretiyle makul çözüm yolununun “konsensüs” ile aşılması doğru olacaktır.

Eğer bütünşehir uygulamasından vazgeçilip kent merkezi nüfus yerine il siyasi sınırı nüfusu dikkate alınacak bir yerel yönetim türü tercih edilecekse o zaman da kent bilimi ideali olarak (her ne kadar ideal bir ana kent büyüklüğü olmasa bile) bir milyon sınırını aşmış yerleşim yerlerinde bu uygulamaya gidilmesi gerekecektir.

Bu uygulamanın bütün Türkiye için bir durum oluşturacağından dolayı, kendini bazı belediyelerin bu standarda kavuşturabilmeleri için zamana ihtiyaç duyulacaktır. Bu durumda en azından Trabzon için bütünşehir uygulaması sürecinin sürdürülmesi ve bir an önce konsensüs ortamının oluşturulması gerekecektir. Bu konuda şahsımın da desteği katılımı ve organizasyonuyla yerel yönetimler, akademik çevre, sivil toplum kuruluşları ve ticaret ve sanayi odaları katılımıyla “Yerel Yönetimlerde Bütünşehir ve/veya Büyükşehir Uygulamaları ve Trabzon Belediyesi Örneği” başlıklı bir panel düzenlenmesi isabetli olacaktır.